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呂煒：治理大國(guó)需要什么樣的財(cái)政?
2017-01-17 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)
完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的一個(gè)鮮明主題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下對(duì)財(cái)政的一個(gè)全新定位。治理中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)需要什么樣的財(cái)政？這是新時(shí)期財(cái)政建設(shè)需要解決的重大課題。
財(cái)政的地位和功能超出經(jīng)濟(jì)范疇
把財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在財(cái)政活動(dòng)中的主體地位，從理論上深化了對(duì)財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。財(cái)政作為國(guó)家通過政治權(quán)力對(duì)公共資源進(jìn)行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高資源配置效率和調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)屬性，也有體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和決策行為的政治屬性?？梢哉f，財(cái)政既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治問題，但首先是一個(gè)政治問題。
從學(xué)科發(fā)展和理論研究的趨勢(shì)來看，財(cái)政學(xué)說作為近代國(guó)家學(xué)說的組成部分，既是“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，也是“經(jīng)濟(jì)的政治學(xué)”。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾說：“財(cái)政乃庶政之母。有政必有財(cái)，財(cái)為政之資”。但隨著社會(huì)科學(xué)研究的分科化發(fā)展，財(cái)政研究的非政治化傾向日益突出。財(cái)政研究非政治化的一個(gè)理論后果是，西方主流財(cái)政學(xué)將財(cái)政視為單純的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要研究政府財(cái)政行為對(duì)資源配置的經(jīng)濟(jì)影響，從而將財(cái)政與現(xiàn)實(shí)的政治制度、政治過程分割開來，并最終把與財(cái)政問題緊密相關(guān)的社會(huì)環(huán)境、歷史背景和政治制度從主流財(cái)政理論中剝離了出去。對(duì)于財(cái)政活動(dòng)得以發(fā)生的政治框架、制度結(jié)構(gòu)以及決策行為的忽略，導(dǎo)致國(guó)家這個(gè)重要范疇在財(cái)政理論研究中消失了，財(cái)政成為單純政府經(jīng)濟(jì)行為意義上的狹義財(cái)政。對(duì)財(cái)政的這一狹窄定位，使得對(duì)財(cái)政功能的探討局限于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制所不能解決的公共服務(wù)供給和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等問題，也導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系難以理順、政府層級(jí)事權(quán)分割不清、財(cái)政管理“碎片化”等現(xiàn)實(shí)問題，在理論上則引發(fā)質(zhì)疑甚至否定更好發(fā)揮政府作用等模糊認(rèn)識(shí)。
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，強(qiáng)調(diào)科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，是對(duì)財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)這一根本地位的堅(jiān)守。這一重要論斷不但在理論上突破了西方主流財(cái)政學(xué)對(duì)財(cái)政的狹窄限定，深化了對(duì)國(guó)家在財(cái)政活動(dòng)中主體地位的認(rèn)識(shí)，而且在實(shí)踐中有利于財(cái)政轉(zhuǎn)換功能，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護(hù)航。反過來，也只有從國(guó)家在財(cái)政活動(dòng)中的主體地位出發(fā)，才能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
在國(guó)家治理框架內(nèi)加快財(cái)政理論創(chuàng)新和制度建設(shè)
完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)主義制度的有效對(duì)接。總結(jié)改革開放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不難看出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)不是自發(fā)形成的，而是國(guó)家在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的主動(dòng)選擇，國(guó)家的主動(dòng)決策和自我調(diào)適在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，顯然并非局限于在政府與市場(chǎng)關(guān)系框架內(nèi)發(fā)揮作用，也并非僅僅發(fā)揮提供公共服務(wù)和產(chǎn)品等一般功能，而是承擔(dān)著推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度保障這一重要功能，支撐著實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。我們不能從市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用就推導(dǎo)出政府只承擔(dān)補(bǔ)充性作用，而是要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般運(yùn)行機(jī)制與國(guó)家宏觀調(diào)控、政府有效治理等中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合和有效對(duì)接。當(dāng)然，從實(shí)踐來看，這種結(jié)合和對(duì)接還有相當(dāng)大的難度，在改革中也仍然存在一些突出矛盾，主要表現(xiàn)為財(cái)政的“缺位”“越位”“不到位”等問題。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到，這些矛盾的存在恰恰說明作為體現(xiàn)國(guó)家意志和人民意愿的社會(huì)主義財(cái)政，不應(yīng)僅僅局限于在政府與市場(chǎng)關(guān)系框架內(nèi)發(fā)揮作用，而應(yīng)在國(guó)家治理框架內(nèi)加快財(cái)政理論創(chuàng)新和制度建設(shè)。
我國(guó)財(cái)政理論體系建設(shè)的主要邏輯線索和基本理論層次
從財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一論斷來看，財(cái)政作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要保障，對(duì)應(yīng)的是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安等制度保障功能，顯然屬于層級(jí)很高、內(nèi)涵很廣的國(guó)家治理范疇。從邏輯體系上講，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)應(yīng)的是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、有效提升中國(guó)特色社會(huì)主義制度的執(zhí)行力和總效果。而政府治理顯然不能等同于國(guó)家治理，政府治理對(duì)應(yīng)的是更具體的領(lǐng)域，比如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)?yīng)的是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其所要求的處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。在國(guó)家治理的視域中，財(cái)政理論思考的是如何通過發(fā)揮財(cái)政的基礎(chǔ)作用、通過制度創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，服務(wù)和保障國(guó)家發(fā)展的政治意圖、戰(zhàn)略部署和改革方向，理順和規(guī)范國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方、人大與政府等重大關(guān)系，有效發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。這應(yīng)是我國(guó)財(cái)政理論體系建設(shè)的主要邏輯線索。
按照這個(gè)主要邏輯線索，我國(guó)財(cái)政理論體系建設(shè)可分為三個(gè)理論層次：一是政治性和功能性的。包括如何提高國(guó)家動(dòng)員、引導(dǎo)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力；如何提高服務(wù)國(guó)家重大利益關(guān)系調(diào)整和重大改革舉措的資源配置能力；如何提高以有限公共資源實(shí)現(xiàn)國(guó)家重要目標(biāo)的財(cái)政管理能力；如何形成能夠牽動(dòng)其他領(lǐng)域體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理制度化、法治化和民主化的制度創(chuàng)新能力。二是制度性和體制性的。包括如何通過財(cái)政制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)家汲取、分配公共資源和調(diào)整社會(huì)利益格局的制度化、法治化和民主化；如何進(jìn)一步厘清社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的邊界及其工作重點(diǎn)；如何進(jìn)一步完善能夠有效發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的政府體制，既保障中央政府在國(guó)家改革發(fā)展重大方向、重大原則和重大決策上的主導(dǎo)地位，又充分發(fā)揮地方政府在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品上的主動(dòng)性和有效性。三是政策性和工具性的。包括如何將財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的主要手段和工具，重點(diǎn)保障和服務(wù)好國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和政策重點(diǎn)；如何構(gòu)建良好的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政資金配置和管理效率，調(diào)整收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)。
大國(guó)財(cái)政是新形勢(shì)下我國(guó)財(cái)政建設(shè)的方向
當(dāng)前，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，都迫切需要充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支柱作用，充分發(fā)展與我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力相匹配的財(cái)政體系和財(cái)政能力。在這個(gè)基礎(chǔ)上思考新形勢(shì)下我國(guó)的財(cái)政改革實(shí)踐和大國(guó)財(cái)政建設(shè)，我們不難發(fā)現(xiàn)，“大國(guó)財(cái)政”絕非簡(jiǎn)單的財(cái)政職能或財(cái)政管理意義上的“大財(cái)政”，而是有著特殊內(nèi)涵。
大國(guó)財(cái)政是要從國(guó)家在實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興和謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中的主體地位出發(fā)，圍繞財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱所要求的基本功能，探索和推進(jìn)財(cái)政制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，形成與大國(guó)治理要求相適應(yīng)的財(cái)政體系和財(cái)政能力。大國(guó)財(cái)政要與我國(guó)綜合國(guó)力相適應(yīng)，與我國(guó)作為具有世界影響力的大國(guó)相適應(yīng)。大國(guó)財(cái)政建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞我國(guó)積極參與全球治理、推動(dòng)全球治理體系變革的實(shí)踐需要，支撐我國(guó)更好統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，更好推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，在改革創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展，在和平發(fā)展中謀求世界共贏，在世界共贏中進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)的大國(guó)地位和國(guó)際影響力。更為重要的是，國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的大國(guó)財(cái)政建設(shè)，將在統(tǒng)籌考慮我國(guó)財(cái)政改革發(fā)展歷史路徑、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制度模式的基礎(chǔ)上，形成立足中國(guó)實(shí)踐、總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、體現(xiàn)中國(guó)特色的財(cái)政體系和財(cái)政能力，為進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)、更好解決人類發(fā)展所面臨的共同問題作出貢獻(xiàn)。
（作者為東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)）
來源：《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月17日07版